四万亿背后:地方政府与商业银行的利益博弈

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▉西安市政府在2009年安排了571亿的重点项目投资计划，比上年猛增了206亿，增幅超过50%。但是，西安市2008年地方财政一般预算收入只有145亿。
▉去年前三季度，工行陕西分行营业部对西安市的贷款新增投放仅增20多亿。但在2008年最后50天，新增贷款飙升到了91亿多。2009年，工行在西安的新增贷款计划再次翻番，达到200亿，占工行陕西分行全年新增贷款的80%。
▉陕西工商业企业总量很小。2008年危机后，银行对工商企业的贷款空间更小，只好将越来越多的注意力投向政府。
▉作为商业银行，工行对政府投资项目有自己的风险控制手段。除了合法合规外，工行参与的政府项目，主要集中在公路、铁路等未来能通过收费或者经营，产生稳定现金流和收益的项目，通过项目未来收益的担保，银行风险就能得到控制。
▉而那些没有直接收益的政府项目通常寻求国家开发银行的贷款。而国开行可以以政府规划中要收储的土地作为抵押等多种手段来保证还款。说到底，政府全资窗口公司贷款所形成的负债，最终必须政府以财政收入偿还。
编者按：在中央政府推出的4万亿经济刺激计划中，来自中央政府的预算只有1.18万亿，剩下的主要依赖银行贷款。而中国各银行正积极配合，开闸放水。在过去两个月，中国银行业金融机构的新增贷款超过1.6万亿。其中今年1月份的前20天，新增贷款就高达9000亿元，创单月新增贷款新高。
然而，疑问仍然挥之不去。已经都是上市公司的商业银行如何在国家需要和保持自身利润率之间谋求平衡？在大跃进般的政府投资浪潮中，银行如何避免产生新的不良资产？中国的地方政府与银行之间，到底是怎样一种关系？
本报以古都西安为例，试图管窥一豹，揭开中国大规模经济复苏计划中地方的政银逻辑。
南方周末记者 韦黎兵 陕西西安 报道

西安火车站附近的尚俭路棚户区改造工地。2009年，西安准备投资100亿，推进本市历史上最大的城区拆迁项目
年后第一天：市发改委官员忙找钱
年后上班第一天，西安市发改委社会处处长徐楠就忙个不停。
他先给省发改委去了个电话，了解年前报给国家发改委、金额超过4亿共52个项目的报批进展。
得到的答复是，资金还没确定。于是徐楠当即决定2月4日出差去北京“汇报”工作，尽快落实西安的项目，尽可能争取中央对西安更多的资金支持。
徐楠还安排处里这几天去区县检查，督促那些已完成审批、资金到位的项目，必须尽快开工。
当天还有一件最重要的事，就是约国家开发银行陕西分行的人。徐楠希望能在正月初九与他们见个面，谈谈社会处的项目，争取更多的资金支持。
自去年底国家四万亿投资计划出台后，西安市政府在2009年安排了571亿的重点项目投资计划，比上年猛增了206亿，增幅超过50%，其中五分之一是社会事业的投资，与徐楠相关。
571亿中究竟有多少是财政支出现在还不得而知。
这时，银行贷款就显得异常重要。为了解决政府不能向银行借贷的问题，西安市发改委还在过去两年特别设立了投资公司，通过这个融资平台向开行等金融机构借款。
但开行的钱并不好借。2008年年初，开行曾承诺给徐楠的社会事业项目贷款，但要求以财政拨付发改委的资金为担保，希望担保主体最好是财政。但财政并不能对银行贷款担保。
今年，徐楠希望能从开行获得更多的银行贷款。但是，开行的人正月初九却没有空，徐只好把与他们的会晤推后。
国开行官员：忙着应对找钱的人
开行的人到底在忙什么呢？国家开发银行陕西分行负责西安市业务的，是客户三处。
三处副处长冯阳，这一阵子疲于奔命。年前年后，他参加了约20个项目对接会和各种金融洽谈会，正在忙着与西安市、区县各级政府，以及西安高新区、经济开发区、航空航天基地等“四区一港两基地”管委会，和他们的投资公司，进行座谈和项目对接，了解他们的项目资金需求。
会上，面对银行这个“财神”，这些政府官员和准政府官员们说得最多的，是抓住政策机遇，利用钢铁水泥等工业品价格大幅回落的机会，“危中求机”，争取更大发展——当然，主要目的是争取银行贷款。政府投资：大干快上
自从2005年制订了第四次城市发展规划后，具有3100年建城史、1100年建都市的西安就确定了新旧城分治、行政中心迁出老城至北郊新行政中心的规划，同时开始实施“大唐皇城复兴计划”，西安城区的改扩建空前展开，城建进入高潮。
经济发展也因此提速。2008年在沿海地区一片危机声中，西安实现了15.6%的经济增长。
2009年，全口径的西安城建投资，更是创纪录地达到230亿元。
位于西安西南的陕西最大的经济园区西安高新区，就在抓住这个机会，大干快上。2009年，在市里政府空前的项目拉动刺激下，高新区政府投资出现史上最高潮。
2009年，西安高新区计划完成的基础设施投资达到约200多亿。其中财政直接投资约60亿。而在2008年，这一数字只有不到20亿，管委会的全部财政收入也只有约27亿。
这些项目与西安市正在进行的史上最大的城区拆迁项目：棚户区和城中村改造项目相比，仍显得不够分量。
棚户区和城中村改造项目，与地铁建设、行政中心北迁、大明宫遗址保护工程，被西安市市长陈宝根认为是自己任上干的四件大事之一，政府计划把西安市二环之内的棚户区和城中村全部拆迁，仅2009年的投入就高达100亿。
但是，西安市2008年地方财政一般预算收入只有145亿，2007年高峰时的政府土地出让毛收入只有90多亿，政府何以支撑如此庞大的投资项目呢？
只能找银行。

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商业银行：愿贷政府项目
“资金没有问题。”高新区管委会财政局局长张斌对此似乎成竹在胸。
2008年11月底，在四万亿政策出台后，西安市组织了一个规模、规格空前的项目对接会落实中央政策，6位市长副市长悉数出席，西安所有二十多家银行，甚至包括两家外资银行的行长都积极出席，希望在这个产业的冬天，搭上政府的“避风车”。
会上气氛热烈，政府推出了未来几年高达五千多亿的各种项目，而工行陕西分行副行长张晓钟更是当场表态，承诺在未来三年，在西安市投放贷款1000亿。
张晓钟之所以这样表态，是因为他还在工行陕西渭南分行时，就在与政府高速路项目的贷款合作中，受益匪浅，成绩突出。
在被调到西安任省行副行长并兼营业部总经理后，张晓钟将这种经验带到西安，大规模参与政府基础设施、211工程重点大学的建设，工行陕西分行营业部2007年贷款新增额猛增到上年的四倍。2008年在2007年基数较高的情况下，新增贷款又增长了50%。
尤其值得一提的是，前三季度，工行对西安市的贷款新增投放仅增二十多亿。但在2008年11月中旬，在中央调整紧缩货币政策以后，极为振奋的张晓钟立即布置，在2008年最后50天，将大量已经完成授信、储备好的政府投放项目落实，集中放贷，新增贷款飙升了到91亿多。
2009年，工行陕西分行营业部在西安的新增贷款计划再次翻番，达到200亿，占工行陕西分行全年新增贷款投放250亿的80%。
据陕西省金融办的信息，2009年开行、工行、建行三大行，对陕西的计划新增贷款投放可能达到六百多亿，而这些投放的大部分都将落在西安。
实际上，落在西安的大部分新增投放，又将落在政府项目。与驻西安各级政府合作最为密切的工行陕西分行营业部，将信贷资金的一半投向了公路、铁路等政府项目，近80%投向了政府基础设施和211重点大学建设等政府或者准政府项目。
对于工行陕西分行营业部来说，青睐政府项目既有不得已的地方，也有规避风险的考虑。
陕西是中国经济相对落后的地区，这轮经济增长中，陕北能源和关中的装备制造业受益匪浅，但工商业企业总量仍然太小。2008年危机后，陕重汽等装备制造业受冲击严重，陕西的苹果加工产业，也因出口不畅而陷入困境，银行对工商企业的贷款空间更小，只好将越来越多的注意力投向政府。
就银行自身来说，2008年工行陕西分行营业部的存款规模已超过1000亿，但由于陕西经济不发达，贷款规模却只有420多亿，存贷比只有40%，远低于工行全国约60%的存贷比，大量资金只好以很低的利率上存总行，在总行的利润考核中，利润和效益受到的影响很大，陕西分行各级管理层和职工利益也必然受到影响。
作为商业银行，工行对政府投资项目有自己的风险控制手段。除了合法合规外，工行参与的政府项目，主要集中在公路、铁路等未来能通过收费或者经营，产生稳定现金流和收益的项目，通过项目未来收益的担保，银行风险就能得到控制。
在关中地区，以前政府投资的高速公路等项目，收益都比预想的要高得多。
那些并没有直接收益的政府项目，西安市各级政府多数向国家开发银行求助。
国家政策性银行：创新还款模式
实际上，对西安棚户区拆迁这样的前期开发项目，商业银行愿意参与的很少。据西安市棚改办有关人员的介绍，棚改项目总投资达170亿，远超过西安一年地方财政收入，项目总体上会有少量亏损。
这样的政府项目怎么融资？还好，有国开行在。
西安市棚改计划处在方案制定阶段，开行陕西分行就与政府建立了合作关系，并与市里相关部门一起考察了沈阳棚改的经验。回来后，当政府提出庞大融资需求的时候，开行发现，政府没有抵押物，甚至连合适的抵押地块都没有。
开行设计了一个两全之策的信贷产品：以未来5年，按照政府规划将要收储的1.1万亩土地为质押，每亩均价100万，向政府提供总额110亿的贷款，从而一举双赢。
在业内人士看来，多处偏远的政府规划未来储备土地，每亩百万的估值，以市场价来看是偏高的，更何况，房地产市场的波动也是惊人的。如此一来，主要依赖土地收入进行城市建设的地方政府，是否到期真有还本付息的能力呢？
2008年，西安市政府的土地出让金，就从上年的九十多亿，大幅下滑至五十多亿，降幅惊人，西安市政府被迫出台房市救市政策。“全国看，二线城市中，西安的房价是偏低的。从短期看，房地产市场是有波动的，但银行给政府基础设施的贷款一般是15—20年的期限。长期看，土地作为不可再生资源，升值的趋势是不可改变的。”一位西安银行界人士如此分析。
实际上，考虑到政府三年的拆迁周期，开行给西安市棚户区改造的贷款，对政府还本付息的前三年，给予了只付息不还本的结构安排，以减轻财政压力，防止政府回款与还贷时间错配。
2008年，开行根据棚改的进度发放了40.1亿的贷款，今年还将根据政府需求和拆迁进度，以及政府操作棚改的公司资本金到位情况，发放15亿以上的贷款。
总投资220多亿的西安地铁项目，由开行作为牵头行的银团贷款，银行运用了其他的还款保证模式。西安市政府通过市级人大批准，为地铁项目还款拨出专款，同时财政每年拨款建立专门的地铁基金，为地铁贷款的安全性负责。
说到底，这些政府全资窗口公司贷款所形成的负债，最终必须政府以财政收入偿还。
“我们测算政府财政收入时，并不是以这几年财政平均每年百分之二三十的增速测算的，而是考虑到经济波动，以大概10%的增速来测算的。”一位银行界人士如是介绍。
实际上，在开行的协助下，原先融资体系落后的西安市政府系统，正在借鉴上海等发达地区，融资能力在近年迅速提高。应政府要求，开行曾为市政府出具财务顾问书，建议市政府统一部署，建立覆盖各级财政的投融资体系。
2007-2008年，西安市贯彻这一思路，从市到区县，全部建立了各自的投资公司，地方政府与银行的直接对接，提供了一个立体的融资平台。也正是这些融资平台的陆续建立，各家商业银行开始蜂拥而至，西安出现了一个更为活跃和高效的银行借贷市场。
但是，开行的钱并不是用之不竭的。知情者透露，政府推荐给开行的项目，政府提出的资金需求，一般只有五分之一能得到满足，并且是根据政府资本金到位情况和需求情况逐步到位的。
即便政府也会将其中一小部分再推荐给其他商业银行，但商业银行一般不做“地面以下的部分”，对过于前期的开发项目和自身没有直接收益的项目，往往认为风险过大，不愿参与。
而且，不管是开行还是其他商业银行，都将受到总行信贷政策、信贷总量调控和地域平衡政策的制约，并不能随心所欲地放款。
说白了，即便政府还有潜在借款能力，各银行的西安分支行也得有贷款指标才行。

张三

常言道：一个家庭，有金山银山也不能乱花呀。关键是要用在刀嫩上，如办教育、减个税与小企业税等等。

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:handshake :handshake 赞同。。。国家政策是对的，但实行与操作的人手方法有点。。。。:lol